ACÓRDÃO Nº 418/2017, de 13 de julho de 2017

Processo n.º 789/2016
1.ª Secção
Relator: Conselheiro Teles Pereira

Pelo Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 418/2017, datado de 13 de julho de 2017, foi decidida a inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 2.º, n.º 1, 3.º, n.º 2, e 4.º, n.º 2, do Regulamento da Taxa de Municipal de Proteção Civil de Vila Nova de Gaia, por violação do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP.

Passamos a transcrever as passagens mais significativas do texto do Acórdão ora mencionado. 

I – A Causa

1. A., S.A., (anteriormente, A1, S.A., aqui referida como Impugnante) deduziu, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, uma impugnação contra um ato de liquidação de taxas do Município de Vila Nova de Gaia, no valor de €47.262,52, referente a “taxa municipal de proteção civil” (doravante, TMPC) do ano de 2012. […]

1.1. Decidindo a pretensão da Impugnante foi proferida sentença, julgando procedente a impugnação, constando desta o seguinte pronunciamento decisório:
“[…]

Nos termos de tudo quanto acaba de se expender, julgo a presente impugnação procedente e, nessa consonância, decido:
– não aplicar as normas constantes dos artigos 2.º, n.º 1, 3.º, n.º 2, e 4.º, n.º 2, do Regulamento Municipal de Proteção Civil de Vila Nova de Gaia, com fundamento na sua inconstitucionalidade orgânica, por ofensa da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, consagrada no artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP; e
– anular a liquidação impugnada.
[…]”.

II – Fundamentação

[…]
2.2. Assim sendo, entrando na apreciação da questão de constitucionalidade que subjaz à decisão de recusa aqui impugnada, importa compreender, antes de mais, como se constrói o tributo, designado “taxa municipal”, em causa nos presentes autos.
A este respeito, deveremos atender ao que consta do “Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil de Vila Nova de Gaia” (doravante, RTMPC).

 […] 

2.5.2. As circunstâncias, já assinaladas (itens 2.2.1. e 2.4., supra), de a TMPC englobar indiferenciadamente todos os custos do serviço municipal de proteção civil e de a previsão da referida taxa no RGTAL ser genérica são de molde a suscitar dúvidas muito consistentes quanto à necessária bilateralidade ou sinalagmaticidade deste tributo, ainda que se adote o conceito mais amplo de taxa […]

2.6.1. Para tal construção, não releva imediatamente o alargamento do conceito de taxa levado a cabo no Acórdão n.º 177/2010, uma vez que, manifestamente, não poderá estar em causa, aqui, a remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares (nem, claro está, a utilização de um bem do domínio público), mas apenas a prestação concreta de um serviço público.

[…]

Olhando o caso dos presentes autos, forçoso é concluir não encontrarem aqui qualquer espaço de viabilidade os fundamentos do Acórdão n.º 316/2014, desde logo porquanto as atividades do município na área da proteção civil, a que se refere a TMPC, não permitem estabelecer uma relação – efetiva ou presumida – com específicas pessoas ou grupo que delas sejam causadores ou beneficiários. Pelo contrário, pode dizer-se, genericamente, que todos os sujeitos que residam, estejam estabelecidos ou se desloquem na área daquele município, e ainda que de um modo muito difuso, “dão causa” às atividades de proteção civil – porque a sua simples presença pode condicioná-las ou determinar o seu conteúdo – ou delas “beneficiam”, pelo menos potencialmente. Mas, se assim é, perde-se a conexão característica dos tributos comutativos, num duplo sentido: perde-se do lado dos beneficiários, que não são suscetíveis de delimitação, porquanto a “causa” da atividade e o “benefício” dela decorrente se diluem na generalidade da população; e perde-se do lado da prestação, por não ser individualizável, reconduzindo-se a uma atividade abstrata.

Decorre do exposto que a determinação dos sujeitos passivos em tais condições não pode deixar de ser arbitrária.

[…]

Por outro lado, a agregação de toda a atividade municipal de proteção civil a título de prestação não pode esconder que, desse modo, se ficciona uma prestação concreta com base num conjunto indiferenciado de atos sem destinatários individualizados que se reconduzem uma atividade abstrata. […]

Forçoso é concluir, pois, que a relação comutativa que deveria estar pressuposta na TMPC não se encontra a partir de qualquer dos seus elementos objetivos, podendo dizer-se inexistente, pelo que o referido tributo não merece, manifestamente, a qualificação jurídica de taxa. Diferente poderia ser a conclusão se, em lugar da atividade global de proteção civil, nos encontrássemos perante uma prestação concreta do município no âmbito da proteção civil cujos destinatários pudessem ser circunscritos, o que não é o caso. Pelo contrário, a conjugação de toda a atividade abstrata acaba por acarretar que os seus destinatários se individualizem com suficiente segurança.

2.7. Ora, afastada a qualificação jurídica como taxa, pressuposta pela TMPC, em causa nos presentes autos, forçoso é concluir que se trata verdadeiramente de um imposto, cuja aprovação é da exclusiva responsabilidade da Assembleia da República, nos termos do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP, o que, inevitavelmente, acarreta a inconstitucionalidade orgânica do RTMPC, conforme ajuizou o tribunal recorrido.

Vale o mesmo por dizer que o recurso improcede. […]

Lisboa, 13 de julho de 2017 – José Teles Pereira (relator) – Maria de Fátima Mata-Mouros – João Pedro Caupers – Claudio Monteiro (com declaração de voto) – Manuel da Costa Andrade

DECLARAÇÃO DE VOTO

Acompanhei o sentido da decisão, embora não subscreva integralmente a respetiva fundamentação, nomeadamente na parte em que ela sugere que, pela sua natureza, o serviço municipal de proteção civil é, a priori, insuscetível de ser sujeito à cobrança de uma taxa.

[…]

Se o carácter arbitrário dos critérios utilizados naquele regulamento não me oferece dúvidas, por não ter sido demonstrada nos autos a sua relação com a intensidade do aproveitamento que é feito pelos respetivos sujeitos passivos das prestações municipais associadas à proteção civil, já a conclusão genérica de que no domínio desta atividade “não existe uma relação comutativa” que permita a qualificação daquele tributo como uma taxa me parece menos evidente.

A jurisprudência deste Tribunal tem admitido que possa não existir um ato concreto de prestação a justificar a cobrança da taxa, desde que os índices ou presunções em que a mesma assenta sejam razoáveis e permitam identificar a ocorrência da prestação de um serviço provocado ou aproveitado pelo seu sujeito passivo. Nesta perspetiva, a natureza preventiva da atividade de proteção civil não é, a priori, incompatível com a bilateralidade da relação tributária pressuposta na criação de uma taxa municipal.

Cláudio Monteiro

(*) Texto integral do Acórdão disponível em:
http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20170418.html